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第35章 二府三司制（第1页）

说到朝廷人事调整，铁牛想说说宋朝的官员体系。

宋朝建立之初，开始设置文武分权的国家机构，统一由皇帝负责，皇帝下设“二府”

：枢密院、政事堂。其中枢密院掌管军务，政事堂掌管政务。这样文武分离，互成牵制之势，各司其职，既减少了某些位居高位的臣子专权，又可及时了解军政事务，还能削弱相权。并设置三司（度支、户部、盐铁），将国家财政大权从相权中划分出来。三司的长官称三司使。这就有了宋初“二府三司制”

。

《宋史》记载：“三司之职，国初沿五代之制，置使以总国计，应四方贡赋之入，朝廷不预，一归三司。通管盐铁、度支、户部，号曰计省，位亚执政，目为计相。”

在朝廷层面上，依然继承的是秦朝以来的三权分立格局。代表丞相权力的政事堂被一分为三，门下省、中书省、尚书省三省并立，原则上说，中书出令、门下复核、尚书执行，尚书省下是六部，具体执行皇帝诏令。但元丰改制前，三省就是空壳子，本身绝大部分职能被中书门下和枢密院分割。而中书门下即东府，就是宰相、参知政事们的办公议事场所。元丰改制后，宋神宗重建三省，但三省长官设而不置，由左仆射兼门下侍郎（左相）行门下省侍中事，右仆射兼中书侍郎（右相）行中书省中书令事，并分门下侍郎、中书侍郎，尚书左丞、尚书右丞行为宰相副手。简单来说，宋朝前期，三省并存，只不过三省无甚职事。改制后，三省复名，中书门下职能摊入三省。北宋的中书门下是最高决策机关，一般政令和皇帝诏书都需要中书门下复审，近似看作中书省和门下省合一。

然而，北宋并不是真正的三省六部制。三省名存实亡，中书门下是唯一的权力机关，由殿阁大学士协同中书门下平章事行使宰相权力。参知政事、枢密使、三司使分割了部分相权。中书门下的常设议事机关政事堂，成员包括大学士、枢密使（知枢密院事，签书军事判官，同知枢密院）、参知政事等人。尚书省几乎成了虚设，实际是中书门下直接统领六部，尚书令等尚书省主官几乎都是虚职，各部由尚书侍郎负责事务。

神宗元丰年间，还有一个中书内省，相当神秘，可以说跟中书门下一点瓜葛都没有。它是皇帝的女人组成的宫内机构，负责起居饮食书笔之类的工作，皇帝接收到的奏疏，就是这群宫官负责“初级”

审阅，有些不重要的，甚至就由她们直接批出施行。朝野杂记中记载：本朝御笔、御制，皆非必由人主亲御翰墨也。祖宗时，禁中处分事付外者，谓之内批，崇观后谓之御笔。其后或以内夫人代之。可惜的是，不仅后世人，就连当时的史官、宰执、御史对这个群体知之甚少。因为不允许她们与外人接触。这是一群只属于皇帝一个人的女人。看来当皇帝还是好。

宋朝的官员体系本来就有点乱。就拿宰相来说，宋代有许多官职都可以代表“宰相”

。宋初至元丰五年，“宰相”

的官称主要是“同中书门下平章事”

，有五个宰相曾经获得过更高级的“宰相”

官称——“侍中”

。宋元丰五年至政和二年，“宰相”

称为尚书左仆射兼门下侍郎、尚书右仆射兼中书侍郎。这次改制的原因是宋神宗觉得皇帝权力太小，想要把手伸得更长，对朝政进行更大力度的干预。政和二年至靖康元年，宋徽宗把“宰相”

的官称改成太宰兼门下侍郎（左相）、少宰兼中书侍郎（右相）。靖康元年以后，宋廷又恢复了尚书左仆射兼门下侍郎、尚书右仆射兼中书侍郎为宰相官称的局面。

关于左、右相称呼，主要是元丰五年以后才会出现，元丰五年前一般情况下不会称宰相为“左相、右相”

。元丰五年改制后，这里还得提一下宋代的朝议制度。宋代的朝会分朔望大朝会、常朝、垂拱殿早朝、崇政殿再坐等等。大朝会、常朝都是仪式性会议，决策意味不浓。而垂拱殿早朝、崇政殿再坐则是要决策事务的。在奏事的时候，是分班奏事，那可不是电视剧里呼啦啦一片人站在大殿里跟皇帝讨论事情，而是“中书一班，枢密院一班，翰林学士、开封府一班，……”

也就是说，中书是集体面见皇帝的（包括了参知政事），是东府整个部门一起跟皇帝讨论事情，研究问题，决策后予以实施。这在一定程度上，决定了东府在讨论事情时要提前把大原则定好，否则你们搁御前吵架那就有意思了。这时候，就看皇帝支持谁了。当然，奋斗靠个人，信任最重要。宰相的职权，制度决定是一方面，皇帝的信任又是另一方面，谁更得皇帝宠幸，自然能在职权范围之外捞到更多的力量。比如王安石一介参知政事，照样能把持东府，逼得别人“老病死苦”

，只有王安石自己生机勃勃。

元丰改制，宋神宗恢复了旧有的三省制，还规定了三省分班奏事。也就是门下省、中书省、尚书省分别一班奏事。这样就意味着左相（左仆射兼门下侍郎）只能参加门下省那一班的奏事，不参加中书省那一班奏事；右相（右仆射兼中书侍郎）参加中书省那一班奏事，不参加门下省那一班。最后左右相一起出席尚书省那一班的奏事（尚书左右仆射）。由于制度上的优势，右相有了充分的决策权，毕竟中书出令、门下复核、尚书执行，而现在门下复核在前，甚至不知道中书奏了什么事情，等到尚书执行的时候，他也没什么好反驳的了，这就为神宗横加干预朝堂提供了便利。但这种体制运作复杂，除了神宗这种多年皇帝、且有丰富执政经验的人可以把控住之外，其他人还没这个能耐。于是元佑之后，权同听政的高太后及其支持者就要求三省同奏事了。这也让中书省的权力大大削弱，门下省和尚书省获得了一定的地位提升。宋神宗的改制也差不多就是改了个寂寞。但我们仍然要看到，元丰改制后到北宋末，门下省和中书省始终没有在制度层面上合一，还是两个部门。至于职权上，左右相的真正权力其实没有什么区别，谁能够占得更多的蛋糕，那就靠个人本事和皇帝信任程度了。

太尉一职自秦汉设置，为全国军政脑，与丞相、御史大夫并称三公。至宋徽宗时，定为武官官阶的最高一级，但本身并不表示任何职务，一般常用作武官的尊称。秦汉时的太尉一职到了宋朝，其权力也被一分为三：殿前司掌管天下禁军，马军司、步军司分别为皇家侍卫马、步军管理机构。而另一个管军机构枢密院只有调兵权。代表监察的御史大夫被大大削弱，执掌天下财政的三司崛起。

至于地方上，宋朝行政区划为路、州、县三级，但是“路”

不属于行政区划，仅仅作为经济区划，类似于我们后世的“华北大区”

“东北大区”

“珠三角经济区”

“长三角经济区”

一样，并没有一个最高行政长官，只有一些经济领域的协调人，后期也逐渐有了行政负责人，但是权力没有那么大。北宋“路”

的行政长官叫转运使，主要负责下属州县的财税收集转运调拨，相当于省级干部，但是比后来的巡抚、省长的权力要小，是正三品的官员。路的军事长官叫安抚使，相当于后世省军区司令，正省级或者正军级，起初不常设，后来变成常设长官，一般由文官担任。但是边境地区的几个路的长官却是大军区（兵团级）级别的，称作经略安抚使。安抚使和经略安抚使都是路的军事长官，由于是边疆地区，却是大军区（兵团级）级别的，管辖兵马均在五万以上，正三品或者从二品，参照后世的军衔至少是中将。宋江诏安打方腊以后，被授予武德大夫、楚州安抚使、兵马都总管，楚州安抚使管辖淮南东路，虽然也是正三品，却是省军区司令级别，或者是副兵团级别，管辖万儿八千兵马，可以授予中将或少将军衔。